老百姓需要怎样的公共服务？

特约撰稿／陈 宪

前不久“两会”期间，全国政协常委、国务院参事任玉岭在他递交的提案《关于党政机关带头发扬艰苦奋斗传统的建议》中，就行政经费的过快增长，列举了一组数据，并指出，一些党政机关花钱大手大脚、铺张浪费是其主要原因。

　　前几天，当我和几位同事谈起这件事时，他们说，好像有人称这个提案中的数据并不准确。我当时看到这组数据时，也马上有个反应：行政管理经费是按现价计算的，其实际增长要扣除通货膨胀因素。然而，即便如此，中国的行政管理费用在政府不断改革的背景下，仍然以高于经济增长的速度在增长，应当是不争的事实。尤其如任玉岭所指出，行政管理经费占财政支出比重从１９７８年的４．７１％增加到２００５年的１９．０３％，以及这个比重比日本、英国、韩国、法国、加拿大和美国高出几倍的比较，是有较强说服力的。

　　我们知道，政府是一个专司提供公共服务的机构。易言之，为了提供公共服务，才需要现代意义上的政府。当然，公共服务和商业服务一样，是需要成本的，而且，二者同样需要在既定投入下获得最大产出。根据马克思的商品价值公式：商品价值＝成本价格＋剩余价值（即利润），商业服务价值是与之相同的，而公共服务价值则不包含利润部分。可见，对于公共服务来说，最大化公共服务就是最小化成本价格。粗略地分，公共服务的人工成本有两块，一块是公务员工资性收入，另一块就是办公经费，如任玉岭在提案中提到的会议费用、考察费用和招待费用等。

　　政府的经费来源是征税，也就是说，政府的经费来自于纳税人。在现代社会，老百姓纳税是为了购买公共物品，国家征税则是为了提供公共物品，进而实现公共利益最大化。然而，由于作为个体的政府官员也是经济人，即具有自利倾向的、理性的效用最大化者，因此，在公共财政的框架中，政府的每一笔开支都必须是师出有名的，透明的，且符合现行财务制度的。其中，透明是最为重要的。目前正在公务员中实行的“阳光工资”的改革，可以基本锁定公共服务人工成本中的工资性收入。然而，在弹性很大、透明度却很小的办公经费中，不少地方就严重地存在花钱大手大脚、铺张浪费的问题，所谓“公关费”、“跑部费”、“干部考研读书费”等就难免混迹其间，而且有腐败的黑洞。

　　政府行政经费过快增长的根本原因，是政府职能包罗万象，尤其是承担了许多本来不应该承担的经济职能，进而使政府机构过于庞大，使大量行政经费无谓损耗，没有产生相应的公共服务。因此，深化行政管理体制改革，加快政府职能转变，是遏制行政经费过快增长的根本途径。而且，一个时期以来，政府消费出现日渐严重的追求豪华、甚至追求享乐的倾向，这是政府行政经费出现过快增长的另一个重要原因。政府不可能没有消费，然而，政府的消费标准只能是社会消费的平均水平，但现状如何，大家心知肚明。这一倾向得不到有效制止，政府行政经费的过快增长就无法避免。

　　政府并不能直接创造财富，对政府来说，本来没有“开源”的问题，只有“节流”的问题。长期以来，不少地方、不少部门的政府机构从事“创收”，或以各种审批权寻租，试图通过各种“灰色的”甚至“黑色的”途径“开源”，来满足其更多地花钱的需要。在一定时期，资源总是既定的，政府用得多了，社会其他主体就用得少了，这是另一种形式的“挤出效应”。更为严峻的问题是，由于铺张浪费和无谓损耗，使本来就稀缺的公共资源更加捉襟见肘，再加上分配的不尽公平，使许多农村和落后地区公共服务严重不足。这是当今中国社会各种矛盾的症结之一。事实上，在这种情况下，与其说公共服务不足，不如说公共服务太贵。一旦能够大幅度降低公共服务的成本，公共服务的数量就自然会上升。就像老百姓需要廉价优质的商品一样，他们同样需要廉价优质的公共服务。公共服务是否廉价，取决于政府是否廉价。而且，今天的老百姓只养得起廉价的政府。将来即使我们富裕了，政府及其提供的公共服务仍然应当是廉价的，这是由政府组织的行为目标——公共利益最大化决定的。

　　有效保证政府及其提供的公共服务廉价的基本制度建设，是建立公共财政体制。我国长期以来的财政体制，是行政财政体制。当前，改革行政财政体制，建立公共财政体制，已经作为政府改革的重要内容，提到了议事日程。公共财政体制的要义，是以公共利益最大化为目标，界定财政资金的使用范围，使各项用途去向公开透明，并对资金使用效果进行评估。尽管在我国建立公共财政体制还需要时间，需要其他改革的配套，但是，对于公共服务型透明政府这一改革目标来说，公共财政体制的重要性是不言而喻的。（作者为上海大学教授）■

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