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老百姓需要怎样的公共服务?

特约撰稿/陈 宪

前不久“两会”期间,全国政协常委、国务院参事任玉岭在他递交的提案《关于党政机关带头发扬艰苦奋斗传统的建议》中,就行政经费的过快增长,列举了一组数据,并指出,一些党政机关花钱大手大脚、铺张浪费是其主要原因。

  前几天,当我和几位同事谈起这件事时,他们说,好像有人称这个提案中的数据并不准确。我当时看到这组数据时,也马上有个反应:行政管理经费是按现价计算的,其实际增长要扣除通货膨胀因素。然而,即便如此,中国的行政管理费用在政府不断改革的背景下,仍然以高于经济增长的速度在增长,应当是不争的事实。尤其如任玉岭所指出,行政管理经费占财政支出比重从1978年的4.71%增加到2005年的19.03%,以及这个比重比日本、英国、韩国、法国、加拿大和美国高出几倍的比较,是有较强说服力的。

  我们知道,政府是一个专司提供公共服务的机构。易言之,为了提供公共服务,才需要现代意义上的政府。当然,公共服务和商业服务一样,是需要成本的,而且,二者同样需要在既定投入下获得最大产出。根据马克思的商品价值公式:商品价值=成本价格+剩余价值(即利润),商业服务价值是与之相同的,而公共服务价值则不包含利润部分。可见,对于公共服务来说,最大化公共服务就是最小化成本价格。粗略地分,公共服务的人工成本有两块,一块是公务员工资性收入,另一块就是办公经费,如任玉岭在提案中提到的会议费用、考察费用和招待费用等。

  政府的经费来源是征税,也就是说,政府的经费来自于纳税人。在现代社会,老百姓纳税是为了购买公共物品,国家征税则是为了提供公共物品,进而实现公共利益最大化。然而,由于作为个体的政府官员也是经济人,即具有自利倾向的、理性的效用最大化者,因此,在公共财政的框架中,政府的每一笔开支都必须是师出有名的,透明的,且符合现行财务制度的。其中,透明是最为重要的。目前正在公务员中实行的“阳光工资”的改革,可以基本锁定公共服务人工成本中的工资性收入。然而,在弹性很大、透明度却很小的办公经费中,不少地方就严重地存在花钱大手大脚、铺张浪费的问题,所谓“公关费”、“跑部费”、“干部考研读书费”等就难免混迹其间,而且有腐败的黑洞。

  政府行政经费过快增长的根本原因,是政府职能包罗万象,尤其是承担了许多本来不应该承担的经济职能,进而使政府机构过于庞大,使大量行政经费无谓损耗,没有产生相应的公共服务。因此,深化行政管理体制改革,加快政府职能转变,是遏制行政经费过快增长的根本途径。而且,一个时期以来,政府消费出现日渐严重的追求豪华、甚至追求享乐的倾向,这是政府行政经费出现过快增长的另一个重要原因。政府不可能没有消费,然而,政府的消费标准只能是社会消费的平均水平,但现状如何,大家心知肚明。这一倾向得不到有效制止,政府行政经费的过快增长就无法避免。

  政府并不能直接创造财富,对政府来说,本来没有“开源”的问题,只有“节流”的问题。长期以来,不少地方、不少部门的政府机构从事“创收”,或以各种审批权寻租,试图通过各种“灰色的”甚至“黑色的”途径“开源”,来满足其更多地花钱的需要。在一定时期,资源总是既定的,政府用得多了,社会其他主体就用得少了,这是另一种形式的“挤出效应”。更为严峻的问题是,由于铺张浪费和无谓损耗,使本来就稀缺的公共资源更加捉襟见肘,再加上分配的不尽公平,使许多农村和落后地区公共服务严重不足。这是当今中国社会各种矛盾的症结之一。事实上,在这种情况下,与其说公共服务不足,不如说公共服务太贵。一旦能够大幅度降低公共服务的成本,公共服务的数量就自然会上升。就像老百姓需要廉价优质的商品一样,他们同样需要廉价优质的公共服务。公共服务是否廉价,取决于政府是否廉价。而且,今天的老百姓只养得起廉价的政府。将来即使我们富裕了,政府及其提供的公共服务仍然应当是廉价的,这是由政府组织的行为目标——公共利益最大化决定的。

  有效保证政府及其提供的公共服务廉价的基本制度建设,是建立公共财政体制。我国长期以来的财政体制,是行政财政体制。当前,改革行政财政体制,建立公共财政体制,已经作为政府改革的重要内容,提到了议事日程。公共财政体制的要义,是以公共利益最大化为目标,界定财政资金的使用范围,使各项用途去向公开透明,并对资金使用效果进行评估。尽管在我国建立公共财政体制还需要时间,需要其他改革的配套,但是,对于公共服务型透明政府这一改革目标来说,公共财政体制的重要性是不言而喻的。(作者为上海大学教授)■


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1 thought on “老百姓需要怎样的公共服务?

  1. 我觉得问题就在于政府到底有没有意识到它从事的是公共服务而不是管制!

    中国一向的传统都是上管下,在这种思想意识还非常根深蒂固的情况下.要把政府职能从管转到服务是很难的.

    现在就是让政府自己去减少它的开支.就好像要让一个胖子自己去努力控制减少他每天的食量.同样都是非常困难的.

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